【2017年，在中國環境科學學會理事長、生態環境部副部長黃潤秋的親自倡導和支持下，中國環境科學學會組建了由郝吉明院士、高吉喜研究員、徐海云總工程師等專家組成的10支環境科學首席傳播專家及團隊，首席專家及團隊針對青少年、農村居民、城鎮居民、領導干部和公務員等重點人群，圍繞生態環境部中心工作、社會熱點和公眾關切，在各類環保科普宣傳活動、專業環境科技論壇中開展環境科學傳播。本欄目將圍繞熱點環境話題，采訪這10位環境科學首席傳播專家，與公眾分享他們的最新思考?！幷摺?/span>

“生態保護紅線”的概念自提出至今已有十幾年，這些年來，相關工作在實際推進中取得哪些進展？遇到了哪些瓶頸和障礙？7月27日，《環境與生活》雜志記者就此在京采訪了中國環境科學學會“生態保護科學傳播團隊”首席傳播專家、全國生態保護紅線劃定首席專家高吉喜，高吉喜研究員也兼任中國環境科學學會副理事長。

• 生態環境部南京環境科學研究所所長、全國生態保護紅線劃定專家委員會主任委員、首席專家高吉喜接受《環境與生活》雜志采訪。  季江云/攝

提出“紅線”劃定關鍵技術

7月27日下午，《環境與生活》雜志記者來到位于北京后英房胡同5號的環境國際公約履約大樓，只見生態環境部南京環境科學研究所所長高吉喜辦公室的案頭上，堆滿了各省市的生態保護紅線劃定方案。

高吉喜是被生態環境部（原環保部）首批聘任的首席專家。早在2000年，高吉喜就提出劃定“生態紅線”、優化國土生態安全格局的構想。2002年，高吉喜在為浙江省安吉縣做生態規劃時，具體提出了“紅線控制”方案。如今，“生態保護紅線”這一設想已上升為國家戰略。作為全國生態保護紅線劃定工作首席專家，他率先提出紅線劃定的關鍵技術和流程，研究制定了《生態保護紅線劃定指南》。

“生態保護紅線”寫入國法

在中共“十八大”之后，“生態保護紅線”作為國家戰略，正式寫入黨和國家文件中，寫入《環境保護法》和《國家安全法》。

談起“生態保護紅線”的提出緣由，高吉喜回憶，改革開放以來，我國快速的工業化、城鎮化導致生態環境惡化、生物多樣性退化、自然災害加劇等一系列生態問題。1999至2002年，“全國生態環境調查及系統評估”發現，林地、濕地、草地等生態空間被嚴重擠占?！拔揖退伎迹ㄟ^什么方式來改變這種現象，達到既能保護生態環境，又能促進經濟發展的目標，所以提出了‘生態保護紅線’這個概念——把一些重要的生態區域嚴格保護起來，保護區之外的地域可以為工業化、城鎮化所利用?！?/p>

“在國家政策出臺之前，地方做生態規劃時就應用了‘紅線控制’的概念，比如2002年，浙江安吉提出生態縣規劃并劃定生態紅線，由縣政府審核，縣人大通過；珠三角地區也劃定了生態紅線。”高所長介紹。

2011年，國務院發布《關于加強環境保護重點工作的意見》，首次提出“劃定生態紅線”，生態保護紅線也因此成為繼“18億畝耕地紅線”后又一條被提到國家層面的“生命線”；十八屆三中全會把劃定生態保護紅線作為改革生態環境管理體制、推進生態文明制度建設的最重要舉措之一；2015年，劃定工作被列入我國生態文明建設的綱領性文件和實施方案之中，進入各級政府實質性推進階段。

2017年7月初，原環保部、發改委同財政部、原國土資源部、原住房城鄉建設部、水利部、原農業部、原國家林業局、中科院、中國氣象局、國家海洋局、國家測繪地理信息局等部門，聯合成立了“生態保護紅線部際協調領導小組”，負責統籌推進生態保護紅線各項任務，協調解決重大問題。領導小組下設專家委員會、協調工作小組和辦公室?！皩＜椅瘑T會的專家來自各系統各部門，而辦公室工作人員主要由生態環境部的人員組成，負責執行劃定工作，包括頂層設計、制定標準規范等，并指導地方進行紅線的劃定?！备呒舱f。

“生態保護紅線”理念從提出到被納入國家文件經歷了十多年。高吉喜說，“任何一項政策的出臺，都需要理論延伸以及實踐經驗的積累過程，從這方面看進程并不緩慢。但從環保工作者迫切的心態來看，十幾年是漫長的?！?/p>

將納入中央環保督察范疇

生態保護紅線劃定和落實情況還將納入中央環保督察范疇，高吉喜表示，這說明中央對生態保護紅線工作的重視程度?！肮姸颊J為治理水污染和霧霾非常重要，其實包括生物多樣性在內的生態保護，對可持續發展也至關重要?！?/p>

我國生態保護系統此前以建立自然保護區為主，后來主張建立重要生態功能區，再之后提出全國主體功能區規劃，如今提出“生態保護紅線”，高吉喜介紹，這一系列變化是生態保護體系逐步完善的過程，彼此有關聯，并不脫節。“生態保護紅線的保護范圍和保護對象更廣，保護類型更齊全?！?/p>

形成生態紅線“全國一張圖”

2017年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》（以下簡稱“意見”）。高吉喜說，這個《意見》在中國生態保護歷史上意義非凡，將生態保護紅線劃定作為國家深化改革的任務來執行，代表了黨中央和國務院對加強生態保護的決心及意志?！兑庖姟钒l布宣示紅線劃定工作正式啟動。

該《意見》提出，2017年年底前，完成京津冀、長江經濟帶沿線省（市）生態保護紅線劃定；2018年年底前，其他省份完成劃定，形成生態保護紅線“全國一張圖”；2020年年底前，全面完成全國生態保護紅線劃定、勘界定標和監管體系建設，基本建立生態保護紅線制度。

高吉喜解釋，首選京津冀、長江經濟帶是因為紅線劃定是系統性工作，過去并無充足經驗，要在一年內全部啟動、完成，是做不到的，京津冀和長三角的生態區域非常重要，保護迫在眉睫，而且這兩個區域的技術團隊實力相較其他地區雄厚，具備優先劃定的條件。

高吉喜指出，紅線劃定時要注意區域間的協調，以及生態保護與經濟開發之間的矛盾協調。具體說來，一是要求各個省份間進行有效銜接，比如京津冀地區要求北京要與天津、河北銜接，長江經濟帶地區要求11個相關省份銜接，二是統籌考慮自然生態的整體性和系統性，結合山脈、河流、植被、地貌單元等自然邊界以及生態廊道的連通性，盡量避免生境破碎化，三是加強跨區域間生態保護紅線的有序銜接，保證劃定范圍的連續性與完整性。

“祁連山過去在甘肅省有自然保護區，在青海省也有保護區，整個山脈被分片劃分保護，現在紅線的重新劃定改變了祁連山被分成若干塊的局面，使其形成了完整、連續的保護區域?！备咚L舉例說。

生態保護紅線不是無人區

“絕大多數省份在‘生態功能重要性與敏感性’評估后，發現被評估區域里存在很多企業，有些甚至從事礦石開采。保護還是開發？這是很大的矛盾點，亟需解決?！备呒矎娬{，生態保護紅線的劃定“既要尊重科學，又要實事求是，保證劃定后能落地操作”。生態保護紅線不是橡皮筋，《意見》規定，不能因為經濟壓力而改變紅線范圍，除非有戰略發展需求，比如存在特別重要的礦產資源需要開發或要建設公路鐵路等，可對紅線在科學評估的基礎上適度調整。“全國就一條生態保護紅線，這條紅線由國家頂層設計，各省組織實施，同時要和相應市縣進行充分溝通銜接；通過科學性評估確定范圍，與市縣對接，保障紅線實實在在落地。因《意見》明確規定，一條生態紅線管控所有重要生態空間，所以地市不再單獨劃生態保護紅線?！?/p>

高所長提醒，公眾對生態保護紅線的認知存在誤區，有人以為紅線內不許存在人類活動。從保護和利用角度講，紅線里面確實是極重要、極敏感、最需要保護的區域，必須“嚴格管控”，但如果限制了地區發展，就要進行“合理的補償”；在保護的前提下，要進行“科學的利用”。

目前各省生態保護紅線劃定比例多在20%?30%之間，西部地區更大一些?！叭暨@些區域完全不讓用，是不科學、不合理的，比如草地也要適當放牧，不然可能退化。保護和利用是一體化的，關鍵不是能不能利用，而是怎么利用的問題?！?/p>

高所長以非洲的馬賽馬拉國家公園為例介紹，該公園開放供游客觀看野生動物，卻沒有影響物種的生存?！斑@種方式一來讓人體驗自然，認識到生物多樣性保護的重要性，二來創收可以反哺生態保護，這是把生態優勢轉化為經濟優勢的典型案例，怎么科學化利用，不同區域要因地制宜探索。”高吉喜還透露，在生態保護紅線管理辦法中，還明確提出了區域內可以進行和不能進行的活動清單。

劃紅線不是限制經濟發展

高吉喜告訴《環境與生活》，劃紅線的目的不是限制地方經濟發展，從長遠來看，它其實是促進可持續發展最重要的基礎?！鞍布獎澏ㄉ鷳B保護紅線后，2003?2017年，林草覆蓋率持續增加，經濟發展也非常迅速，當地合理利用生態環境開發生態旅游，促進各種副業發展，既保護了生態環境，又將綠水金山變成了金山銀山。這是天時地利人和共同作用的結果，最重要的還是‘人’的作用。有些地方也有類似安吉的自然環境，但缺少‘人’的思考。”

• 2002年，生態學家高吉喜在為浙江省安吉縣做生態規劃時，具體提出了“紅線控制”方案。如今的安吉，綠水青山盡顯生態之美。

高所長還補充，海南省也是典型案例，海南省劃定生態紅線的時間相對較早，他們依靠生態環境搞生態旅游，帶動了整體經濟發展。“它是全國第一個省域‘多規合一’改革試點，先啃下規劃‘各自為政’這塊硬骨頭，把海南的主體功能區、生態保護紅線、城鎮體系、土地利用、林地保護利用和海洋功能區6個空間規劃，統籌在一張藍圖上，劃定了必須嚴守的陸地和海洋生態保護紅線，數百個不符合要求的建設項目被拒之門外?！?/p>

高吉喜強調，生態保護紅線劃定還有利于區域的可持續發展。譬如西藏、青海是我國的“水塔”，對長江、黃河至關重要，在這些地方劃紅線，讓它們成為永久的水塔，可保證中下游地區的水源供給，再通過生態補償、財政轉移支付等方式回饋上游，就有利于促進區域協調、保證不同區域發揮不同的作用。

“劃紅線是為了子孫后代的可持續發展。我們這一代人不能把所有資源都開發了，把自然景觀都破壞了，讓后續發展失去生態支撐?！备咚L表示。

• 如今的浙江省安吉縣，綠水青山盡顯生態之美。

紅線面積只能增不能減

“生態保護紅線的面積會逐步擴大，依據有三。”高所長表示，一是隨著經濟水平和生產力提高，單位面積的土地產出也會相應提高，這么一來，用于生產的土地面積將逐步減少。二是隨著生物多樣性保護進程加快，物種所需棲息地面積也應逐漸增大。三是隨著全球氣候變化，適宜各物種生存的地點也在發生變化，紅線范圍也要做相應調整，計劃每5年調整一次，調整的面積只能增加，不能縮小。

他還強調，劃紅線時頂層設計要有前瞻性，比如特別考慮了氣候變化，計算、模擬了“國寶”大熊貓的實際分布范圍，預測到2050年，大熊貓的分布范圍會向西北方向發生一定變化?，F實中劃紅線時還要考慮當地居民的生活狀況，在保證大熊貓生存區域完整性的基礎上，考慮當地可持續發展的空間，必要時對一些重要區域的居民進行外遷。

對生態保護紅線面積大的市縣弱化考核GDP

紅線劃定后如何監控執行狀態？高吉喜介紹，國家目前正制定相關評估辦法，采取年度管理評估，每年對生態保護紅線區域進行績效考核，指標相對簡單，包括面積是否改變、有無人為活動；5年進行一次全面評估行動，包括生態區域功能是否發生變化等。這種考核相當于給各級政府戴上了“綠色緊箍咒”。

高所長笑著說：“我們希望對紅線面積大的市縣弱化GDP考核，甚至不要考核GDP，而是看生態環境保護得好不好，有很多市縣已經實行這種方式，不能說只有GDP上升了，干部才能升遷，生態環境保護好了，也要掛紅花?！?/p>

此外，國家正建設和完善生態保護紅線綜合監測網絡體系及監管平臺。據了解，目前，發改委已批復國家生態保護紅線監管平臺建設，總投資2.86億元，前期土建工作已開展，預計2020年年底前建成?！氨O管平臺將依托衛星遙感手段和地面生態系統監測站點，形成天-空-地一體化監控網絡，及時評估和預警生態風險，實時監控人類干擾活動，一旦發現破壞生態保護紅線的行為，立即依法依規處理，以確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變?！?/p>

高所長還介紹，接下來要進行勘界定標、規劃并落實生態修復、產業及人口退出、制定生態補償辦法等。高吉喜談到，在生態保護紅線劃定工作的推進中，地方政府及公眾提出了不少意見和建議，這表明公眾高度關注此事。勘界定標后會將范圍及保護對象明確標示，樹立標識牌，公眾心中有數后，若發現破壞行為就可以進行舉報。

在高吉喜看來，“紅線”理念是中國特色，但也得到發達國家與發展中國家的贊賞?！耙驗樯鷳B保護紅線體系是迄今為止最完整的保護體系，國際上大部分國家以世界自然保護聯盟（IUCN）提出的保護體系為主，主要保護生物多樣性和自然景觀、自然資源，但我國的生態保護紅線將內涵擴展了，值得國際借鑒?！?/p>